Digitale Gesetzgebung: Wenn Algorithmen Gesetze schreiben

Ein Blick in die Zukunft der Gesetzgebung im Zeitalter von KI und digitalen Zwillingen – inspiriert durch das Sachbuch »Staat 3.0« von Prof. Heiko Krüger

Die Digitalisierung macht vor keiner Institution Halt – auch nicht vor dem Gesetzgeber. Während E-Government und digitale Justiz längst Teil der politischen und wissenschaftlichen Diskussion sind, bleibt ein anderer Bereich bislang erstaunlich wenig beleuchtet: die Digitalisierung der Legislative. Dabei stellt sich eine zentrale Frage: Können künstliche Intelligenz und digitale Zwillinge künftig Gesetze mitgestalten – oder sie vielleicht sogar eigenständig entwerfen? Im Rahmen eines Forschungsprojekts, dessen Ergebnisse unlängst veröffentlicht wurden (siehe »Digital Lawmaking«) bin ich diesen und weiteren Fragen zur digitalen Transformation von Gesetzgebungsprozessen vertieft nachgegangen.

Digitale Gesetzgebung: Eine neue Infrastruktur für unsere Demokratie

Digitale Gesetzgebung meint nicht einfach den Ersatz von Druckerschwärze und Papier durch digitale Nullen und Einsen. Vielmehr bezeichnet sie den umfassenden Einsatz digitaler Technologien – von Recherche-, Entwurfs- und Prüftools über die elektronische Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger bis hin zu intelligenten unterstützenden Infrastrukturen, wie das virtuelle Parlament. Eine ganze Landschaft innovativer Technologien ist am Entstehen.

Diese Technologien helfen Abgeordneten, Mitarbeitenden und Ministerialbeamt:innen nicht nur dabei, Gesetze auf eine fundiertere Datenbasis und belastbarere Prognosen zu Wirkungen und Nebenwirkungen zu stützen. Sie ermöglichen es ihnen auch, im Dickicht parlamentarischer Dokumente, Entwurfsversionen, Gutachten und Stellungnahmen den Überblick zu behalten, Transkriptionen parlamentarischer Reden zu erstellen, Inhalte zusammenzufassen und effizient weiterzuverarbeiten, Gesetzesentwürfe zu verfassen sowie in virtuellen Räumen zu debattieren und abzustimmen. Damit bergen sie das Potenzial, parlamentarische Arbeit zu beschleunigen und qualitativ zu verbessern.

Eine besondere Rolle im Konzert der Digitalisierung werden dabei zunehmend Systeme künstlicher Intelligenz übernehmen. Sie stehen hinter verschiedenen der genannten neuen technischen Möglichkeiten. Gemeint sind dabei nicht allgemeine Tools wie ChatGPT – auch wenn ein brasilianischer Stadtrat bereits vor einiger Zeit unwissentlich eine vollständig von dieser KI generierte Verordnung verabschiedete. Die Rede ist von KI-Systemen, die speziell für die legislative oder gouvernementale Arbeit entwickelt werden oder wurden, wie etwa die für den US-Kongress, das brasilianische Parlament, das Berliner Abgeordnetenhaus oder für Beamtinnen und Beamte der britischen Krone.

Ein Segment Computer- und teilweise auch KI-basierter Systeme wird in Zukunft besonders hervorstechen – sowohl aufgrund des Potenzials als auch der Risiken involvierter Technologien. Es geht um Systeme, die die Wissensgrundlage für die Entwicklung und Aushandlung von Gesetzgebungsakten maßgeblich beeinflussen können. Sie ermöglichen es, die durch Gesetzgebung zu lösenden Probleme analytisch besser zu durchdringen, Prognosen zu erstellen und den Einsatz verschiedener regulatorischer Instrumente zu simulieren.

So können Computer- und KI-basierte Systeme Gesetzgeber dabei unterstützen, Gesetze zu erlassen, die nicht nur stärker den Prinzipien der sogenannten besseren Gesetzgebung entsprechen, sondern auch dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Denn sie ermöglichen tiefere, datenbasierte Einsichten in die positiven wie negativen Auswirkungen geplanter und alternativer Maßnahmen. Sie erlauben damit eine fundiertere Bewertung, inwieweit bestimmte gesetzgeberische Instrumente geeignet, erforderlich und angemessen sind – ein bedeutender Fortschritt, gerade angesichts der Tatsache, dass Gesetze unsere Freiheiten einschränken oder schützen, unsere zwischenmenschlichen Beziehungen ordnen oder tief in private und öffentliche Finanzen eingreifen.

Gleichzeitig bergen diese Systeme ein breites Spektrum an Risiken. Man denke etwa an fehlerhafte Daten, mangelhafte Algorithmen oder eine unsachgemäße Bedienung der Systeme durch Nutzerinnen und Nutzer. Hinzu kommen potenzielle Gefahren durch Manipulation oder eine möglicherweise schwer kontrollierbare Eigendynamik der Systeme selbst. Werden solche Risiken Wirklichkeit, drohen gravierende Fehlsteuerungen gesellschaftlicher Prozesse – mit möglichen Folgen für Grundrechte sowie erheblichen wirtschaftlichen Schäden für Staat, Unternehmen und Bürgerinnen und Bürger. Abgeordnete könnten ebenso subtil in bestimmte Richtungen gelenkt werden, was die Grundlagen demokratischer Willensbildung aushöhlen würde.

Digitale Zwillinge: Virtuelle Welten für Gesetzgeber

Daneben könnten sich in weiterer Zukunft sogenannte digitale Zwillinge als Schlüsseltechnologie moderner Gesetzgebung herauskristallisieren. Digitale Zwillinge sind dynamische, datengetriebene Abbilder realer Systeme, die mit diesen in kontinuierlichem Austausch stehen.

Ihr Vorteil liegt auf der Hand: Statt sich auf wissenschaftliche Annahmen oder Computermodelle zu stützen, die auf historischen Daten basieren, könnten die gesetzesausarbeitenden Ministerien beziehungsweise die Legislative selbst mithilfe digitaler Zwillinge gesellschaftliche Entwicklungen in nahezu Echtzeit verfolgen, regulative Eingriffe simulieren und deren Wirkungen nach Beschluss eines Gesetzes kontinuierlich beobachten. Politik könnte dadurch adaptiver, präziser und – im Idealfall – auch gerechter werden.

Eine zu Beginn der 2020er-Jahre gestartete Initiative mehrerer US-Bundesbehörden zur Identifizierung von Forschungsbedarfen und Fördermöglichkeiten für die Entwicklung digitaler Zwillinge bestätigt deren grundsätzliches Potenzial. Bislang werden sie allerdings vor allem zur Simulation physischer Objekte und Umgebungen eingesetzt – etwa bei Flugzeugturbinen oder städtischer Infrastruktur (siehe auch Beitrag »Digitale Zwillinge im Infrastrukturmanagement und Kommunen«). Erste Projekte haben sich auch sozialen Systemen gewidmet, wenngleich weniger komplexen. Das Einsatzpotenzial digitaler Zwillinge für gesetzgeberische Zwecke blieb damit weitgehend ungeklärt. Im Rahmen des zuvor genannten aktuellen Forschungsprojekts bin ich der Frage nachgegangen, ob und unter welchen Bedingungen sich digitale Zwillinge für den Gesetzgebungsprozess nutzbar machen lassen. Ziel war es, die technische, operative und rechtlich-normative Machbarkeit solcher Systeme im legislativen Kontext zu analysieren. Die Untersuchung zeigt, dass digitale Zwillinge auch im gesetzgeberischen Zusammenhang einsetzbar sein können – allerdings unter bestimmten Voraussetzungen und innerhalb bestimmter Grenzen.

Aus technischer Sicht ist entscheidend, ob sich geeignete Modellierungsansätze identifizieren lassen. Diese müssen in der Lage sein, die jeweiligen komplexen sozialen oder sozioökologischen Systeme, die reguliert werden sollen, realitätsnah abzubilden. Zur Veranschaulichung der Untersuchung wurden zwei Anwendungsszenarien diskutiert – eines zur Einführung einer KI-Steuer und eines zur Regulierung der Verbreitung von Deepfakes. Für beide Fälle wurden verschiedene Modelltypen, die potenziell als Grundlage digitaler Zwillinge dienen könnten – etwa agentenbasierte Modelle, künstliche neuronale Netze und gekoppelte Komponentenmodelle – daraufhin geprüft, inwieweit sie den spezifischen Anforderungen gesetzgeberischer Planung genügen.

Gedanken für eine nicht allzu ferne Zukunft

In einer Welt des Wandels muss auch die Legislative sich weiterentwickeln und von technologischen Innovationen profitieren können.
Die digitale Transformation gesetzgeberischer Prozesse dient aber keinem Selbstzweck – sie muss getragen sein vom Anspruch, Gesetzgebung besser, wirksamer und vorausschauender zu gestalten.

Zudem darf nicht übersehen werden, dass dieser Wandel den Kern der Demokratie berührt. Fortschrittsgeist ist gefragt – ebenso jedoch Umsicht und Sensibilität. Neue Technologien wie KI-Systeme, digitale Zwillinge oder andere Instrumente zur Prozessautomatisierung sind fehleranfällige Werkzeuge. Sie sind weder Entscheider noch Gesetzgeber. Es liegt an Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit, die neuen Entwicklungen kritisch, aufmerksam und verantwortungsvoll zu begleiten. Nur so kann gewährleistet werden, dass die Digitalisierung der Gesetzgebung der Demokratie dient – und ihr nicht schadet.

Zur Vertiefung

• Heiko Krüger, Staat 3.0, Plassen 2024
• Heiko Krüger, Digital lawmaking: evolving landscape of digital lawmaking and the integration of digital twins, IJLIT (Oxford University Press), Volume 34, 2026