Registermodernisierung – mehr als »Once Only«

In Registern hält und führt der Staat die zur Durchführung seiner Verwaltungsaufgaben notwendigen Daten. Die Landschaft dieser Register ist historisch über Jahrzehnte, ja teils über Jahrhunderte hinweg gewachsen. Sie umfasst derzeit in Deutschland etwa 375 Registertypen. Entsprechend dem föderalen Staatsaufbau kann hierbei grob zwischen Registern auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene unterschieden werden. Die meisten Register - wenn auch (noch) nicht alle - werden inzwischen nicht mehr in Papierform geführt, sondern sind bereits elektronisch in Form von Datenbanken umgesetzt.

Status Quo

Diese Registerlandschaft ist in Deutschland stark fragmentiert und weitgehend dezentral organisiert. Hinzu kommt der heterogene technische Zustand der Register. Die zugrunde liegenden Datenbanken und hierauf aufbauenden Fachverfahren sind häufig mehrere Jahrzehnte alt und werden nicht selten mit veralteter Technik »am Leben gehalten«, weil es einerseits die Fachaufgabe gebietet und andererseits eine Modernisierung Ressourcen erfordert, die nicht immer verfügbar sind. Die Fragmentierung der Register- und Fachverfahrenslandschaft führt zudem zu einer Zersplitterung der IT-Lösungen. Gleiche oder ähnliche Registertypen und Fachverfahren sind und werden z.B. auf Landes- oder kommunaler Ebene mehrfach und durch unterschiedliche IT-Lösungen umgesetzt (»Flickenteppich«).

Unter dem Begriff »Registermodernisierung« ist diese Situation in Deutschland seit Anfang der 2020er Jahre als zentrale Herausforderung der Verwaltungsdigitalisierung erkannt und adressiert. In den letzten Jahren wurden zunächst grundlegende Entscheidungen getroffen und organisatorische und rechtliche Grundlagen geschaffen. Hierzu zählt u.a. die Festlegung der Steuer-ID als einheitlicher Identifikationsnummer für Register, um eine Vernetzung verschiedener Register überhaupt erst möglich zu machen. Auch wurde das Beibehalten der grundsätzlichen dezentralen Struktur der Registerlandschaft bestätigt und um ein umfangreiches Datenschutz-Konzept für eine zukünftig vernetzte Registerlandschaft ergänzt. Da u.a. aus erheblichen Datenschutz-Risiken in Deutschland auf eine umfassende Zentralisierung der Register verzichtet wird, wie es andere, insbesondere kleinere Länder machen, ist auf der technischen Seite zudem ein »National Once-Only Technical System (NOOTS)« im Aufbau, das als gemeinsame und sichere Infrastruktur zukünftig den Datenaustausch zwischen allen angeschlossenen, aber weiterhin dezentralen Registern und Fachverfahren gewährleisten soll.

Nächste Schritte

Aktuell (Ende 2025) liegt die Umsetzung des Once-Only-Prinzips mithilfe des NOOTS im Fokus der Bemühungen. Das Kernsystem des NOOTS ist im Aubau und es gibt erste Pilotvorhaben, die sich hieran anschließen, um den Datenaustausch zu erproben. In den nächsten Jahren sind die schrittweise Weiterentwicklung zu einer NOOTS-Produktivversion sowie der sukzessive Roll-out für den Anschluss von Registern (Data Provider) und Fachverfahren (Data Consumer) vorgesehen. Vor dem Hintergrund des Umfangs und der Struktur der föderal geprägten Register- und Fachverfahrenslandschaft wird allerdings sehr deutlich, dass bereits dies einer Herkulesaufgabe gleichkommt. Das NOOTS-Vorhaben betrifft, durchzieht und fordert die gesamte Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltung und bildet dennoch nur einen Teil der digitalen Transformation der Verwaltung ab.

Langfristiges Zielbild

Während in der auch zukünftig (politisch) gewollt dezentral und föderal geprägten Register- und Fachverfahrenslandschaft die Umsetzung des Once-Only-Prinzips mit Hilfe der NOOTS-Infrastuktur Sinn macht und notwendig ist, so ist sie im Hinblick auf das Ziel einer digital transformierten Verwaltung jedoch noch nicht hinreichend.

Der technische Datenaustausch zwischen den Registern stellt einen ersten wesentlichen Zwischenschritt dar, bedeutet aber eben noch keine Modernisierung der Register selbst. Hierzu ist es erforderlich, auch die fachlich-technische Konzeption sowie den syntaktischen und semantischen Aufbau der einzelnen Register aus einer Gesamtperspektive und im Sinne einer modernen staatlichen Datenarchitektur in den Blick zu nehmen. Gleiche Daten sollten die gleichen Bedeutungen und gleichen technischen Formate haben, was derzeit häufig schlicht nicht der Fall ist. Ohne die hierfür erforderliche Harmonisierung wird die übergreifende Nutzung der Daten jedoch vielfach an syntaktischen und semantischen Inkompatibilitäten scheitern, auch wenn einst mit dem NOOTS eine technische Möglichkeit zum Datenaustausch bereitsteht.

Zudem reicht eine Betrachtung nicht aus, die den aktuellen Stand der Register und Daten voraussetzt. Vielmehr ist auch eine Überprüfung der rechtlichen und fachlichen Grundlagen der Register auf Notwendigkeit, Vereinfachungspotential und Digitaltauglichkeit vonnöten. Erst wenn die Hausaufgaben auf der rechtlichen und fachlichen Ebene gemacht sind, kann eine am tatsächlichen Bedarf ausgerichtete und effektive technische Umsetzung eines Registers gelingen. Andernfalls werden lediglich »alte Feldwege asphaltiert«, sprich überlieferte, fragmentierte, nicht harmonisierte, überkomplexe und teils veraltete Strukturen in neue Technik gegossen und so weiter zementiert.

Vorrangiges Ziel solle es sein, eine tragfähige und besser nutzbare Grundlage für durchgängig digitalisierte E-Government-Prozesse und die zugehörigen modernen Dienste und (Online-)Zugänge zu schaffen. Hierbei sind besonders die flexible Anpassbarkeit der Prozesse an sich immer wieder ändernde Gegebenheiten sowie die Vernetzung zwischen Prozessen und Daten von Belang. Auch spielen Datensouveränität und die Perspektive der Bürger und Unternehmen eine zentrale Rolle. Es braucht u.a. geeignete Regeln zu Besitz und Verantwortung der Daten (Data Ownership) sowie technische Lösungen, wie z.B. Nutzerkonto und Datenschutzcockpit, um die Souveränität über die eigenen Daten sicherstellen zu können.

Für das langfristige Zielbild einer Registermodernisierung, die ihren Namen verdient, sind somit ein ganzheitlicher Ansatz und eine Gesamtstrategie gefordert, die über die reine technische Umsetzung des Once-Only-Prinzips hinausgehen. Neben der technischen Vernetzung der Register sind auch eine Vereinfachung, Harmonisierung, Konsolidierung und Modernisierung der Register selbst erforderlich – ausgehend von ihren jeweiligen rechtlichen und fachlichen Grundlagen über gemeinsame Datenarchitekturen bis hin zu zeitgemäßen technischen Umsetzungen. Wesentliche Aspekte, die hierbei zu berücksichtigen sind, umfassen u.a. Informationssicherheit, Datenschutz und Datensouveränität, Innovationspotenzial, Nutzerakzeptanz und Standardisierung.

Für eine ausführlichere Betrachtung sei an dieser Stelle auf das Positionspapier »Thesen und Empfehlungen zur langfristigen Ausrichtung der Registermodernisierung« des Wissenschafts- und Innovationsbeirats der Registermodernisierung vom März 2025 hingewiesen.