Zurück

Technische Entstehung & Umsetzung: Die digitale Logik der Gesetze

Quelle: BMFSFJ
Quelle: BMFSFJ
 

Technische Entstehung & Umsetzung: Die digitale Logik der Gesetze

von Basanta Thapa und Resa Mohabbat Kar

Editor's Note: Das Infotool Familie ist ein Web-Angebot des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ), mit dem Eltern anhand einiger Angaben über ihre Familie herausfinden können, welche Familienleistungen ihnen möglicherweise zustehen. Wir stellen das Infotool selbst, seine Entstehung und seine Bedeutung für die digitale Verwaltung in einer Blog-Reihe vor. Hierfür haben wir mit Vertreter:innen des BMFSFJ und den für die Entwicklung des Tools verantwortlichen Dienstleistern ausführliche Interviews geführt sowie eine Reihe von Dokumenten ausgewertet, die uns für die Fallstudie zur Verfügung gestellt wurden.

Hier ein Überblick über alle Beiträge dieser Reihe:

  1. Das Infotool Familie — was kann es, was tut es, wie funktioniert es?
  2. Technische Entstehung & Umsetzung: Die digitale Logik der Gesetze
  3. Das Projekt Infotool: Politischer Kontext und Entstehungsgeschichte
  4. Ausblick: Richtungszeig für den digitalen Staat

Nachdem wir die Funktionen und den bürgerorientierten Ansatz des Infotools Familie in unserem letzten Blogpost beschrieben haben, wenden wir uns nun der technisch-organisatorischen Umsetzung des Projektes zu. Spannend ist dabei zum einen, wie die oft komplexen Anspruchsvoraussetzungen der verschiedenen Familienleistungen so heruntergebrochen wurden, dass sie mit dem überschaubaren Fragebogen des Infotools ermittelt werden können. Zum anderen ist interessant, wie der Bürgerorientierung bei der Erstellung des Infotools Rechnung getragen wurde.

Hierzu zeichnen wir einige der Umsetzungsschritte des Infotools nach, die sich von 2015 bis Sommer 2017 grob auf vier Phasen aufteilten:

  1. Vorab-Recherchen
  2. Das Entwerfen von Parameterlisten und Entscheidungsbäumen
  3. Die Prüfung aus Fach- und Anwendersicht
  4. Vervollständigung und Veröffentlichung

Den Entscheidungsfindungsprozess im Ministerium, welcher der Umsetzung vorausging, beschreiben wir in einem eigenen Blogpost.

Vorab-Recherchen

Seinen Ausgangspunkt hat das Infotool Familie in der Internetseite „Familien-Wegweiser". Dieses Angebot ist mittlerweile zum „Familienportal" weiterentwickelt worden, welches umfangreiche Informationen und verschiedene Online-Services rund um die Familie bündelt. Stellt man sich die „citizen journey", also den Weg der Bürger:innen vom ersten Hören von einer staatlichen Leistung bis zu deren erfolgreichem Erhalt, vor, klaffte hier eine Lücke: Familien haben in der Regel gezielt nach Leistungen gesucht, die sie bereits kannten. Leistungen, die unbekannt waren, konnten so nicht gefunden und in Anspruch genommen werden. Diese Lücke wird nun durch das Infotool Familie adressiert: „Bürgerinnen und Bürger sollen mit dem interaktiven Tool dort abgeholt werden, wo sie sich informativ befinden", so die Verantwortlichen aus dem Ministerium.

Das Familienministerium betraute seine Rahmenagentur mit der Umsetzung des Infotools. Die Agentur führte im Rahmen der Recherche im Januar 2015 eine kleine explorative Umfrage zur Bekanntheit von Familienleistungen durch und befragte hierzu rund hundert Eltern in Schwangerschaftsvorbereitungskursen in Köln und Umgebung. Die Umfrage war zwar nicht repräsentativ, in dem kleinen Sample variierte die Bekanntheit von Familienleistungen jedoch deutlich: Während fast alle Befragten Kindergeld und Elterngeld kannten, waren beispielsweise der Kinderzuschlag oder das Elterngeld Plus wesentlich weniger bekannt.

 
Balkendiagramm. Bekanntheit unterschiedlicher Familienleistungen bei rund hundert Eltern in Schwangerschaftsvorbereitungskursen in Köln und Umgebung. Quelle: BMFSFJ
Abbildung 1: Bekanntheit unterschiedlicher Familienleistungen bei rund hundert Eltern in Schwangerschaftsvorbereitungskursen in Köln und Umgebung. Quelle: BMFSFJ
 
Balkendiagramm. Umfrageergebnis zu den Informationsquellen für die Recherche von Familienleistungen unter rund hundert Eltern in Schwangerschaftsvorbereitungskursen in Köln und Umgebung. Quelle: BMFSFJ
Abbildung 2: Umfrageergebnis zu den Informationsquellen für die Recherche von Familienleistungen unter rund hundert Eltern in Schwangerschaftsvorbereitungskursen in Köln und Umgebung. Quelle: BMFSFJ
 

Das Entwerfen von Parameterlisten und Entscheidungsbäumen

„Unsere Hauptaufgabe war es, die gesetzlichen Voraussetzungen für einen Leistungsbezug in digital darstellbare Parameter zu übersetzen.", erklärt ein Mitarbeiter der Agentur den nächsten Schritt bei der Erstellung des Infotools. „Parameter" sind somit die entscheidungsrelevanten Merkmale von Bürger:innen, die aus den gesetzlich definierten Voraussetzungen für Leistungen hervorgehen. Hierzu erarbeitete die Agentur auf Grundlage der Informationen im Familienwegweiser, der Informationsbroschüren zu den Leistungen, der Detailinformationen der Fachreferate sowie der relevanten Gesetzestexte für jede Familienleistung eine Liste jener Eigenschaften, die eine Familie zum Bezug der Leistung berechtigen.

 
Tabelle. Parameterliste mit Anspruchskriterien für die Elternzeit. Quelle: BMFSFJ
Abbildung 3: Parameterliste mit Anspruchskriterien für die Elternzeit. Quelle: BMFSFJ
 

Diese vorläufigen Parameterlisten wurden zusammengeführt, um eine Übersicht über die im Infotool zu stellenden Fragen und Antwortmöglichkeiten zu erhalten. In der finalen Version zum Zeitpunkt der Veröffentlichung des Infotools beinhaltete das Infotool maximal 34 Parameter, die potenziell abgefragt werden können.

 
Tabelle. Die Liste aller Parameter mit ihrem jeweiligen Wertebereich. Quelle: BMFSFJ
Abbildung 4: Die Liste aller Parameter mit ihrem jeweiligen Wertebereich. Quelle: BMFSFJ
 

Im nächsten Schritt wurden mögliche Reihenfolgen für die Abfrage der Parameter im Infotool entwickelt. Dabei wurden ein Gruppieren der Parameter in Kategorien und ein stets vollständiger Fragebogen verworfen und stattdessen auf eine non-lineare Dateneingabe mit Filtern gesetzt, die dazu führt, dass den Familien so wenige Fragen wie möglich gestellt werden. So schließt beispielsweise die Frage nach der Schwangerschaft zahlreiche Folgefragen aus. Fragen zur Pflege von Angehörigen werden hingegen nur gestellt, wenn die berufliche Situation mit „berufstätig" oder „in Ausbildung" beantwortet wurde. Die systeminterne Grundlage hierfür ist eine dynamische „Parameterwolke", bei der die einzelnen Parameter in Abhängigkeiten zueinander stehen und nur bei Bedarf abgefragt werden. Diese Abhängigkeiten der Parameter mussten entsprechend identifiziert und in der Programmierung abgebildet werden.

Für die Nutzer:innen bedeutet die non-lineare, dynamische Abfrage, dass mögliche Leistungsansprüche auf Grundlage der vorliegenden Angaben unmittelbar angezeigt werden, auch wenn Fragen übersprungen oder noch nicht alle Fragen beantwortet wurden.

Die Verantwortlichen im Familienministerium berichten, dass sie bei der Gestaltung der Benutzeroberfläche von der Charaktererstellung bei Computerspielen inspiriert waren. Als weitere Anregung wurde auf Online-Selbsttests verwiesen, mit denen Verbraucher beispielsweise im Sinne einer Einkaufsberatung ermitteln können „Welcher Laptop ist für mich der Richtige?".

 
Foto eines Tisches mit beschriebenen Karten. Gruppierung der Parameter nach Kategorien. Quelle: handeln AG
Abbildung 5: Gruppierung der Parameter nach Kategorien. Quelle: handeln AG
 
Foto eines Tisches mit beschriebenen Karten. Entwurf einer Fragenabfolge mit Filterlogiken und Abhängigkeiten. Quelle: handeln AG
Abbildung 6: Entwurf einer Fragenabfolge mit Filterlogiken und Abhängigkeiten. Quelle: handeln AG
 

Prüfung aus Fach- und Nutzersicht

Mit der so erarbeiteten Parameterliste stand die logische Grundlage für die Programmierung des Infotools. Die Entwürfe der Parameterlisten sollten vor der tatsächlichen Programmierung durch die jeweiligen zuständigen Fachreferate im Familienministerium fachlich überprüft werden. Die Agentur hatte die Parameterlisten - also Anspruchs- sowie Ausschlusskriterien der Familienleistungen - aus Informationsbroschüren und -webseiten sowie aus der Durchsicht von Gesetzestexten abgeleitet. Die Fachreferate sollten nun sicherstellen, dass die Parameterlisten juristisch korrekt sind und von den offiziellen Interpretationen und der Anwendungspraxis in der Verwaltung nicht abweichen.

Dabei musste erst ein gemeinsames Grundverständnis hergestellt werden. „Die [Fachreferate] haben die ganze juristische Komplexität einer Leistung vor Augen. Wir kommen nun dahin und sagen: „Guckt mal, mit diesen paar Parametern lassen sich diese ganzen Leistungen abbilden", fasst einer der Entwickler diese Herausforderung zusammen.

Während bei der Erstellung der Parameterlisten die in juristischer Fachsprache formulierten Gesetzestexte für die Programmierer:innen nur schwer verständlich waren, waren es nun die technisch anmutenden Parameterlisten, die für die Jurist:innen in den Fachreferaten schwer zugänglich waren. Als für alle intuitiv verständlichen Kompromiss stellten sich Entscheidungsbäume dar, die die Entscheidungspfade über die verschiedenen Parameter hinweg visuell abbilden. Diese alternative Darstellungsform von Rechtsvorschriften diente somit als kommunikative Grundlage für die Verständigung zwischen unterschiedlichen Expertengruppen (Programmierer:innen und Jurist:innen). Die Fachreferate prüften und kommentierten daraufhin die Entscheidungsbäume für die jeweiligen Familienleistungen. Sie ergänzten beispielsweise zusätzliche Prüfungsschritte oder fügten Ausnahmen hinzu, die dann wiederum in den Parameterlisten abgebildet wurden.

 
Flussdiagramm. Entscheidungsbaum für die Ermittlung des Anspruchs auf Elterngeld Plus. Quelle: BMFSFJ
Abbildung 7: Entscheidungsbaum für die Ermittlung des Anspruchs auf Elterngeld Plus. Quelle: BMFSFJ
 
Flussdiagramm mit Anmerkungen. Kommentierter Entscheidungsbaum für die Regelungen zum Mutterschutz. Quelle: BMFSFJ
Abbildung 8: Kommentierter Entscheidungsbaum für die Regelungen zum Mutterschutz. Quelle: BMFSFJ
 

Aus der fachlichen Prüfung wurde deutlich, dass zwischen der genauen Abbildung der Rechtslage und der Benutzerfreundlichkeit des Infotools Kompromisse nötig waren. „Unsere Prämisse ist es, mit so wenigen Klicks wie möglich valide Aussagen zu treffen. Das andere Extrem wäre gewesen: ‚Jeder Sonderfall ist mit drin'. Aber auch unser ursprüngliches Ziel ‚Mit Drei Clicks zur Leistung' ließ sich nicht halten.", erklärt eine Mitarbeiterin des Familienministeriums. So wurde nach der fachlichen Prüfung die Zahl der Parameter und der Antwortmöglichkeiten an einigen Stellen erhöht. An anderen Stellen wurde auf die Abbildung sämtlicher Sonderfälle als Parameterabfrage verzichtet. In der Umsetzung wurde bei komplizierten Sonderfällen somit darauf geachtet, eine sinnvolle Balance zwischen Usability und der vollständigen Integration rechtlicher Konstellationen zu gewährleisten. Ergänzende Informationstexte zu den entsprechenden Fällen helfen dabei, diese Balance herzustellen.

So hat beispielsweise das Elterngeld zwei Einkommensgrenzen, bei 250.000 und 500.000 €, die im Infotool jedoch nicht erhoben werden. Angesichts der begrenzten Personenzahl mit so einem Einkommen hat man zugunsten der Nutzerfreundlichkeit darauf verzichtet, deshalb weitere Antwortmöglichkeiten beim Einkommensparameter einzufügen. Stattdessen wird im Infotext zum Elterngeld auf diese Sonderregeln hingewiesen. Auch beim Kinderzuschlag ist man im Sinne der Nutzerfreundlichkeit einen Kompromiss eingegangen. Der Kinderzuschlag ist ein Sonderfall, der als Unterstützungsleistung für eine spezifische Einkommensgruppe definiert wurde. Dieser hat so komplizierte Anspruchsvoraussetzungen, dass sich das Team dagegen entschieden hat, diese vollständig abzubilden. Als Resultat gibt es keine Eingabekonstellation, in der der Kinderzuschlag in die Kategorie "auf diese Familienleistung haben Sie voraussichtlich Anspruch" eingeordnet wird. Die Leistung verbleibt somit stets in der Kategorie "für diese Leistung fehlen Angaben". Stattdessen wird in der Leistungsanzeige auf den „FKiZ-Lotsen" verwiesen, in dem die komplexe Anspruchslage detailliert dargelegt wird.

Nach der Umsetzung der fachlichen Korrekturen wurde ein Prototyp des Infotools programmiert, der dann wiederum sowohl von den Fachreferaten als auch von einem spezialisierten Dienstleister ausgiebig getestet wurde.

Wartung & Pflege

Die gesamte Erstellung des Infotools wurde mit etwa 230.000 € aus den Mitteln des Ministeriums finanziert. Für den Betrieb fallen circa 80.000 € im Jahr an. Dies umfasst unter anderem die redaktionelle Pflege, die technische Pflege, erforderliche Anpassungen auf Grund von Gesetzesänderungen sowie die Erweiterung des Infotools um weitere Familienleistungen.

Fazit

Bei der technischen Umsetzung lagen die wesentlichen Herausforderungen einerseits in der Übersetzung von Rechtsvorschriften in eine digitale Logik und andererseits in der Gestaltung eines möglichst nutzerfreundlichen und bürgerzentrierten Abfragekonzeptes. Bei der Aufarbeitung der Gesetzestexte wurde deutlich, dass sich die oftmals sperrigen und komplizierten Rechtsvorschriften in den meisten Fällen auf wenige entscheidungsrelevante Parameter herunterbrechen und digital abbilden lassen. In diesem Zusammenhang ergibt sich auch die Frage, wie sich dieser doch aufwändige Übersetzungsprozess vereinfachen und fehlerresistenter gestalten lässt (dazu mehr im letzten Beitrag dieser Reihe). Mit der Identifikation von Abhängigkeiten zwischen den einzelnen Parametern und der non-linearen Dateneingabe konnten der Aufwand für die Nutzer:innen reduziert und die Nutzerfreundlichkeit – im Vergleich zur „klassischen" Vollabfrage – deutlich verbessert werden. Schließlich verdeutlicht die technische Umsetzung des Infotools sowohl die Herausforderung als auch die Notwendigkeit einer engen Zusammenarbeit zwischen den Trägern unterschiedlichen Expertenwissens (hier: Jurist:innen und Programmierer:innen). Hierfür gilt es – mit Blick auf die voranschreitende Digitalisierung von Staat und Verwaltung – geeignete Werkzeuge und Methoden zu erproben und zu etablieren.

 

Hier geht es zum nächsten Beitrag:
Das Projekt Infotool: Politischer Kontext und Entstehungsgeschichte